¿Un caso de identidad múltiple?

En Coahuila, el Ayuntamiento que no baila al son del Gobernador no tiene ninguna posibilidad de dar buenas cuentas al electorado.

El control que ejerce el Ejecutivo sobre los recursos públicos es férreo y absoluto, y que me perdonen los aludidos, pero en esta materia el Congreso del Estado ha demostrado ser de chocolate.

La Ley federal de la materia establece que al menos 20% de las participaciones que lleguen a las entidades federativas deberán distribuirse entre los municipios, “en la forma que determine la legislatura respectiva”. Subrayo que es “al menos” 20%. Nuestros diputados y su jefe bien podrían haber demostrado su disposición federalista ampliando este porcentaje, como ya han hecho los estados de Morelos, Aguascalientes, Colima, Hidalgo, Nayarit, Jalisco y Tabasco. Pero no, la Ley estatal que rige el reparto de recursos federales a los Ayuntamientos -aprobada apenas el pasado 11 de diciembre- se limita a confirmar el mínimo obligado. Es decir, en algo que ya está a su alcance, las autoridades de Coahuila se declaran conformes con un federalismo de “apenitas”.

Como los presupuestos son estimaciones sujetas a un margen de error, no es raro que finalmente entren a las arcas del estado recursos adicionales a los previstos, como ocurre cada vez que hay fluctuaciones en el precio del petróleo. Por lo mismo, la Legislatura local podría haber establecido reglas claras para distribuir estos recursos excedentes entre los municipios. Así lo han hecho ya los estados de Aguascalientes, Zacatecas, Guanajuato y Jalisco. En Coahuila en cambio, todos los Presupuestos de Egresos aprobados por la actual Legislatura permiten al Gobernador gastar cualquier excedente de forma discrecional (por ejemplo, el artículo 14 del Presupuesto de Egresos 2010).

Es decir, si los alcaldes desean ver obras en sus municipios están obligados a visitar el Palacio Rosa, y como diría Don Miguel Ramos Arizpe, acudir con quien manda para “mendigar favores”.

Cada año estos favores se convierten en un convenio mediante el cual los Ayuntamientos comprometen la mayor parte de su presupuesto discrecional con tal de acceder a los fondos controlados por el Estado. Por supuesto, la negociación no es entre iguales. El alcalde no tiene alternativa, pues el Gobernador es dueño del bate, de los guantes, de las bases, y del estadio completo. Para jugar, los Ayuntamientos prácticamente deben renunciar a su de por si mermada autonomía, para transformarse en meros brazos ejecutores del Gobierno Estatal.

Y en ocasiones ni eso. Los contratistas llegan pre-seleccionados. El diseño y el ritmo de las obras se definen en el Palacio Rosa. Los programas sociales, aquellos que pueden generar estructuras electorales, son administrados directamente por estructuras paralelas del Gobierno Estatal. Y a todo mundo debe quedarle claro quien merece las palmas. Hay de aquel alcalde que olvide mencionar en sus discursos -en ocasiones al principio y al final- que todo es posible gracias a la buena voluntad del Señor Gobernador. Con Él todo, sin Él nada.

Los jefes de policía son palomeados por el Gobierno estatal. Los contratos de publicidad no se otorgan ni se retiran sin la venia del “jefe”. Si el Ejecutivo considera, por razones sentimentales o estratégicas, que algún proyecto municipal es prioritario, simplemente lo absorbe -como fue el caso del Gran Bosque Urbano de Saltillo-. En cambio, aquellos proyectos municipales concebidos sin consultarse con el Palacio Rosa nacen muertos. Si no me creen, pueden preguntarle al ex-alcalde de Torreón por su intento de modernizar el transporte público.

Lo que ocurre con los Ayuntamientos coahuilenses es triste.

Dado que el Gobernador se asume como representante de “la gente”, y en virtud de no hay Congreso que diga basta, el orden de gobierno más cercano a la ciudadanía se torna cada vez más irrelevante. Ahora que está en la mesa de debates nacional la sustitución de las policías municipales por una estatal, me pregunto si la discusión tiene sentido en Coahuila. En los hechos, no solo la policía, sino el Ayuntamiento completo ya ha sido suplantado, minimizado o absorbido por el Estado. Y eso se llama centralismo, si, el mismo que el Gobernador denuncia frente a micrófonos nacionales.

Este país funciona aún bajo la lógica del intercambio de favores. Para obtener un empleo, el currículum no importa tanto como la recomendación. Para resolver un problema buscamos primero a un conocido. Decimos con holgura que “a nadie le amarga un dulce” o que “siempre sirve una conocida en un baile”, y celebramos las excepciones que nos benefician diciendo que “nos hizo justicia la revolución”.

La cooperación se sostiene, como describió Axelrod, a partir de la expectativa de reciprocidad.

Dicho modus operandi está profundamente enraizado en nuestro gobierno. Para que salga el apoyo del Procampo, el campesino asiste al mitin. Para garantizar un ascenso, el funcionario “dona” parte de su sueldo al partido. Para obtener contratos del gobierno, ayuda contribuir a las campañas políticas. Lamentablemente dicha relación de reciprocidad no vincula al ciudadano con el Estado en abstracto, sino con el funcionario en concreto. No genera derechos que den sentido a nuestra ciudadanía, sino que implica un intercambio de favores que  fortalece y perpetúa clientelas.
Este mecanismo es tremendamente útil para quien dispone del presupuesto público. Sencillamente hay pocas maneras tan efectivas para adquirir lealtades. Si te doy un una beca, un empleo o un apoyo, me debes tu voto, tu sentido crítico y tu lealtad. Los funcionarios con ambiciones guardan su lista de favores en cuadernos imaginarios. A aquel le conseguí un empleo, a este lo colé en la universidad, este otro “me la debe”. La relación entre el el funcionario dadivoso y el ciudadano afortunado es de agradecimiento personal y endeudamiento político. Esto no tendría nada de malo, si la deuda fuese un efecto secundario y no el principal objetivo del funcionario.

Pero cuando el presupuesto es utilizado para granjearse voluntades se incurre en injusticias, iniquidades e ineficiencias.

Permítame un ejemplo. El Gobernador anunció la entrega de una computadora portátil a cada estudiante de licenciatura y docentes de la UAdeC. Según el Gobernador, la decisión resultó de una gestión del Rector, que

“no dejó otra salida, mas que decir lo que el corazón nos dictó hacia la Universidad, que fué responderles que si” (el video del discurso está aquí).

Supongo que tampoco pudo negarse con los dirigentes del SNTE, o con el Rector de la Narro o con los directivos de los Tecnológicos. Según la última cuenta, que bien podría incrementarse, el Estado adquirirá este año 100,000 laptops para estudiantes y profesores de todo Coahuila. En solo quince días fueron comprometidos $600 millones de pesos del presupuesto, asumiendo máquinas de $6,000 (un precio razonable, según un intercambio de favores similar).

Pongamos el monto en perspectiva. El Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología dispone apenas de $18 millones anuales. De hecho, el gasto en laptops representa 4 veces la aportación del Estado para la Ciudad Universitaria en Arteaga ($152 mdp), es mayor al presupuesto 2010 de la SEDESOL Coahuila ($580 mdp), y superior a la partida anual de sueldos de la Fiscalía General del Estado ($575 mdp).

Lamentablemente así definimos las prioridades de gasto en Coahuila. La aritmética de favores desplaza al análisis costo-beneficio.

¿Se habrán dado por enterados los diputados? El monto es muy significativo, y el artículo 102 de la Constitución del Estado prohibe expresamente gastos fuera del presupuesto o sin la autorización del Congreso. Si el recurso es de un ahorro, ¿dónde está el sub-ejercicio o el recorte a gastos previamente programados? Si hubo ingresos extraordinarios, ¿no hay necesidades mas apremiantes? Hace apenas meses tanto Fitch Ratings como Standard and Poor’s revisaron a la baja la calificación crediticia de Coahuila, por “el mayor dinamismo del gasto operacional respecto a los ingresos disponibles” y dada su “agresiva política de endeudamiento“. ¿A nadie preocupa gastar lo que no tenemos?

Aún quienes aplauden el proyecto deben reconocer que hay mejores maneras de acercar la tecnología a nuestros jóvenes.

Depositando $600 millones en el banco, el Estado obtendría rendimientos por $26.7 mdp anuales (a la tasa de CETES vigente hoy), suficientes para comprar 4,450 computadoras al año. En poco tiempo podríamos transformar todos los centros comunitarios, todas las bibliotecas y todas las escuelas de todos los niveles de Coahuila en verdaderas infotecas. Los equipos podrían renovarse periódicamente, asegurando que las futuras generaciones tengan acceso al mismo beneficio sin afectar nuevamente el presupuesto.

Pero las consideraciones de largo plazo importan poco para quienes prefieren registrar favores en sus cuadernos.

Por eso este país no cambia. Desde muy temprano socializamos a los jóvenes bajo la lógica del intercambio de favores. Les mostramos que las leyes, los criterios contables, y la optimización de recursos pueden ignorarse cuando se trata de pedir y repartir favores con dinero público. Y a diferencia de las laptops que repartirán nuestros gobernantes, esa lección durará para siempre.

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ACTUALIZACION:

Es 14 de Noviembre, y por fin encuentro una nota sobre la licitación (en El Norte, requiere password). Acá mi opinión

La propuesta de reforma fiscal del Gobernador de Coahuila tiene elementos revolucionarios. Propone reducir la tasa del Impuesto al Valor Agregado al 10% y establecer una tasa única del 15% para el Impuesto sobre la Renta. Además ofrece transferir la responsabilidad recaudatoria y el control sobre el gasto de estos impuestos a los gobiernos locales, asignando el IVA a los municipios y el ISR a los estados. Según Moreira, la Federación puede absorber el golpe recortando su burocracia, y los gobiernos locales podrán balancear sus finanzas con estos recursos. Suena bien, pero para evaluar ambos postulados necesitamos revisar los números.

Sacar estos recursos del Presupuesto Federal implica una reducción de ingresos de 1,200 miles de millones de pesos anuales. Si los estados recaudan estos impuestos a las tasas propuestas por Moreira, obtendrían menos de dos terceras partes de esta cantidad. El déficit generado -482 mil millones de pesos- equivale a eliminar de un plumazo el presupuesto anual de dieciséis estados del tamaño de Coahuila. Se puede argumentar que las tasas más bajas estimularán la economía, pero esto nunca sería suficiente para compensar el faltante.

¿Dónde vamos a abrocharnos el cinturón?

El Gobernador no ha dado detalles. Si desaparecemos las Secretarias de Función Pública, Reforma Agraria y Turismo ahorraríamos sólo $11 mil millones de pesos. Si eliminamos el Poder Legislativo y el IFE dejaríamos de gastar 18 mil millones. Recortar todo el presupuesto de la Presidencia, PGR, Sedesol, Salud, Semarnat, Segob, Hacienda, Defensa y Marina permitiría un ahorro de apenas $336 mil millones más. El Programa Carretero vale $39 mil millones (incluidos $1,197 para Coahuila), el Fondo para Zonas Metropolitanas asciende a $7,500 mdp (incluidos $391 para la Laguna y $50 para Saltillo), y el Programa Oportunidades nos cuesta $63 mil millones.  ¿Eliminamos todo lo anterior?

Suponiendo que hacerlo fuese factible y deseable, habría que despejar algunas dudas.

¿Cómo lograremos que las administraciones que cobran mal el predial cobren bien el IVA? ¿Qué hay de la equidad? Quitarle cien pesos a un pobre es mucho más doloroso que quitarle mil a un millonario. ¿Realmente queremos una tasa de ISR que trata igual a los desiguales? Si el Gobierno Federal ya no tendrá dinero ¿como cerramos la brecha entre estados ricos y pobres? Y hablando de pobres, ¡pobres contadores! En vez de lidiar únicamente con el SAT tendrán que entenderse con autoridades fiscales de 32 entidades federativas y de cerca de 2,500 municipios. ¿Dónde queda la simplificación?

Aunque si somos egoístas…

Lo único que debría importarnos a la hora de evaluar el Plan Moreira es su efecto sobre las finanzas del estado. Según la Ley de Ingresos vigente, Coahuila espera recibir este año $20,200 mdp vía “ingresos y aportaciones federales”. De aprobarse el Plan Moreira, estas transferencias dejan de tener razón de ser. Finalmente, solo existen porque en 1978 se firmó el Convenio Nacional de Coordinación Fiscal en el que los estados cedieron a la Federación las potestades tributarias que les serían devueltas. ¿Podemos sustituir este monto con lo que recaudemos de IVA e ISR?

Aparentemente no. De acuerdo con datos del Centro de Estudios de Finanzas Públicas, en el 2009 los coahuilenses pagamos $15,500 mdp por estos impuestos. Es decir, Coahuila enfrentaría su propio boquete financiero, ¡aún sin reducir tasas! Aunque sorprenda, no mandamos más en impuestos que lo que nos devuelven. La mayor parte de los recursos que envía la Federación a los estados no viene de fuentes tributarias, sino del petróleo. Y ese no es mas coahuilense que yucateco.

Nuestra recaudación es además relativamente baja por dos razones. Las grandes empresas manufactureras como Peñoles y GM pagan ISR donde están sus domicilios fiscales y no donde están sus fábricas. Dado que el DF recauda el 60% del ISR nacional, Ebrard estará feliz con la propuesta moreirista. Además, el IVA esta plagado de exenciones. Ya se cobra al 11% en la frontera, y las importaciones y exportaciones bajo el esquema de maquila (que es muy común en Coahuila) tienen tasa cero.

Queremos ser claros. El diagnóstico del Gobernador no es equivocado.

Coahuila es  un perdedor neto bajo el actual esquema de coordinación fiscal, particularmente al consideramos su aportación al PIB. Los gobiernos locales si requieren mayor autonomía financiera, y los diferentes órdenes de gobierno deberían compartir la responsabilidad de cobrar impuestos. Sin embargo, el Plan Moreira no resuelve el problema, y podría profundizarlo.

Cuidado; a veces sale peor el caldo que las albóndigas.

* Carlos fue mi compañero en la Maestría. Actualmente trabaja como instructor asistente del curso “Complex Budgeting and Financial Management” en la Escuela Kennedy de Gobierno de Harvard. Pueden contactarlo en carlos.barragan@hks.harvard.edu

Revísenla y encontrarán una sorpresa:

El bajo porcentaje de gasto municipal dirigido a inversión pública en Saltillo se explica porque el Gobierno del Estado carga con la mayor parte de la responsabilidad financiera de la multitud de obras que se construyen en el municipio. Eso, o los constructores en Saltillo son más eficientes y cobran menos que en otros municipios (que no creo), o también pudiera ser esto (que si creo).

Sea cual fuere la razón, si yo fuese Lagunero y alguien me mostrara esta gráfica, me daría mucho coraje.

Este artículo salió publicado hoy en Vanguardia. El buen samaritano de @rogeraleph me ayudó vía twitter a encontrar los datos utilizados. Recomiendo visitar su blog.

Mientras en el Congreso de la Unión los diputados aumentan nuestras contribuciones, algunos gobernadores buscan eliminar el cobro del impuesto sobre tenencia vehicular. El recién electo Gobernador de Querétaro ya firmó el decreto respectivo mientras que el de Coahuila ya puso el tema en la mesa, sugiriendo que tomará una decisión antes de su próximo Informe de Gobierno . Quizás algún otro estado se sume, pues la idea es políticamente irresistible: Liberarse del costo político de cobrar impuestos, sin dejar de financiar su gasto con participaciones y aportaciones federales.

El ejemplo de Coahuila sirve para ilustrar las implicaciones financieras de esta popular medida. El aumento de un punto porcentual al IVA representa ingresos adicionales por $27,000 millones de pesos anuales. Usando datos del Centro de Estudios de Finanzas Públicas, podemos estimar que a los habitantes de Coahuila corresponderá pagar $350 mdp (ver Nota 1). Los nuevos impuestos a telecomunicaciones, cerveza y tabaco buscan recaudar $21,677 mdp, de los cuales los coahuilenses pagarán aproximadamente $151.7 millones ( Nota 2). Es decir, los habitantes de Coahuila aportarán por estos conceptos alrededor de $500 mdp para sanear las finanzas nacionales.

Pero si el Gobernador Moreira elimina el cobro de tenencia, Coahuila dejará de recaudar al menos $516 millones anuales (como se puede ver en este cuadro de la SHCP). El dolor desatado por los recientes aumentos al IVA y al IEPS será en vano. En el agregado, una medida cancela a la otra, con una diferencia fundamental: El Gobernador será vitoreado como héroe, mientras que el Presidente y los diputados que aprobaron el aumento de impuestos serán recordados como villanos.

Quienes buscan estos aplausos deberían enfrentar decisiones difíciles. Si para cubrir el hueco optan por recortar burocracias innecesarias, tendrían que explicar por que cuentan con tales ineficiencias. Si recurren a la deuda, necesitarían justificar por que cargan la mano a próximas generaciones. Si simplemente cancelan obras o programas, detonarían un sano debate público sobre sus prioridades.

Lamentablemente nada de esto va a ocurrir. Los gobernadores que proponen eliminar la tenencia pueden vivir de las transferencias federales. Perder $516 millones no suena tan mal en Coahuila, particularmente cuando contrastamos la cifra con los $21,848 millones que transfirió el Gobierno Federal a esta entidad en 2008. Querétaro podrá renunciar a recaudar sus $441 millones de tenencia, pero solo porque confía en recibir alrededor de $15,000 mdp de la Federación (acá se puede ver cuanto transfiere el Gob. Federal a cada Estado) .

La perversidad de la medida no radica en el pragmatismo político de sus proponentes, sino en la profunda injusticia que detona. A pesar de su evidente popularidad, eliminar la tenencia lastima a muchos para privilegiar a pocos. Todos pagarán más en IVA, pero solo aquellos que tengan coche dejarán de pagar tenencia. La gente más pobre de esos estados subsidiará con sus impuestos al propietario del auto último modelo.

Aunque imperfecta, la tenencia no es técnicamente mala. Es un impuesto progresivo, pues pagan más quienes tienen un coche más lujoso. Es equitativo, pues afecta a quienes pueden pagar un vehículo, y no a los millones obligados a viajar en camión. Es un impuesto justiciero, pues ayuda a corregir externalidades del uso del automóvil -como congestión y contaminación-. Por el contrario, El IVA tiende a reducir el consumo cuando necesitamos reactivar la economía, y el IEPS sobre telecomunicaciones dificulta cerrar la brecha digital.

Si los gobernadores pueden operar sin los recursos generados por la tenencia, hay que tomarles la palabra. Dejemos que se abrochen el cinturón, pero propongamos mantener este ingreso para crear una alternativa al coche. ¿Por qué no etiquetar los ingresos de tenencia para financiar infraestructura? Con el dinero de diez años de tenencia Saltillo y Querétaro podrían construir sistemas de transporte masivo similares al Transmilenio de Bogotá o al Metrobús del DF (para referencia, pueden ver este artículo de Ciudad Posible, donde incluí costos de este tipo de proyectos).

Estas obras generarían empleos y permitirían a los Gobernadores seguir colgándose medallas. Además, este mecanismo daría claridad a los contribuyentes sobre el destino de sus recursos. No es lo mismo pagar tenencia para subsidiar ineficiencias que para reducir la congestión en las calles.

Es cierto que los mexicanos odiamos pagar impuestos. Glorificamos a los legisladores que votan contra cualquier alza, y celebramos a los gobernadores que prometen reducir nuestras contribuciones. Sin embargo, de alguna manera tenemos que financiar los presupuestos que finalmente llegan a los estados y que permiten hacer las obras que necesitamos. Si tenemos que escoger, deberíamos respaldar la opción que perjudique menos a las mayorías y no la que conviene más a nuestros políticos.

¿No estás de acuerdo? ¿Por qué no lo discutimos en twitter?

Si te interesa este tema, acá hay otra cosa que escribí al respecto.

Nota 1: Calculo sacado tomando una base los $4,736 mdp recaudados via IVA en Coahuila en 2006 (dato más reciente que encontré). 15/16 de $4736 = 5080. La diferencia entre ambas cifras sugiere un aumento de $344.5 millones. Subí a $350 en redondeo. Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas: Recaudación Bruta del Impuesto al Valor Agregado por Entidad Federativa.

Nota 2: Encontré la distribución por entidad federativa de la recaudación del IEPS en el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (aquí). Usé como base el 2005 para calcular el % de la recaudación total que corresponde a Coahuila, encontrando que en ese año los coahuilenses pagaron 394 mil millones de un total de 51,258 mil millones. Es decir, los coahuilenses pagan aproximadamente el 0.07% del IEPS total. Después, apliqué este porcentaje al total que se espera recaudar por los incremantos al IEPS, 21,677 millones adicionales según fue reportado en los medios. El total asciende a: 151.7 millones. El cálculo no es perfecto, pero da un buen aproximado.

Para la Zona Metropolitana de la Laguna, están planteados:

$153 millones

Para la Zona Metropolitana de Saltillo (que por razones que no entiendo aún no ha podido conformarse formalmente como tal)

$ 0 pesos con 0 centavos.

Una vez más, nos dejó el avión.

(Actualización: El Periódico Vanguardia retomó este tema en su portada del 4 de Noviembre.)

Ayer celebramos elecciones y con ellas iniciamos una nueva etapa en Saltillo. ¿Cuáles son los retos que deberá afrontar el nuevo Ayuntamiento? ¿Qué podemos esperar del nuevo alcalde?

Las preguntas son propicias. Saltillo está en un momento importante en su desarrollo. Ya no es un pueblo. De hecho, es del mismo tamaño poblacional que Sevilla, España. Sin embargo tampoco es una gran metrópoli. A diferencia de gigantes como la Cd. de México, Saltillo puede todavía orientar su crecimiento. En términos biológicos, habitamos una ciudad adolescente, que aunque ha adquirido vigor propio todavía no culmina su formación. Todo lo que hagamos y lo que dejemos de hacer importa.

Más allá de lo que prometieron los políticos y de lo que deseamos los ciudadanos, el contexto determinará la agenda municipal. A su llegada al Palacio de Coss, el nuevo equipo será recibido por tres determinantes: a) contracción presupuestal, b) incertidumbre económica y c) inercias de crecimiento desordenado. Sin duda será difícil gobernar bajo estas circunstancias. Sin embargo detrás de cada uno de estos nubarrones se esconden grandes oportunidades. Con ingenio y liderazgo, nuestros nuevos gobernantes podrían aprovechar al tigre que ganaron en la rifa.

Recibo dos reacciones sobre mi artículo de ayer en Vanguardia.

Francisco Aldama dice –y dice bien- que  si los municipios quieren romper el vínculo de dependencia con los Estados y con la Federación, deberían comenzar cobrando lo que ya les corresponde:

“Los municipios NO INGRESAN recursos. Si te fijas en la encuesta de INDESOL INEGI la recaudación de impuesto predial es pésima, ya que depende de catastros viejos, obsoletos y con tasas de gravamen ínfimas. Lo mismo ocurre con los servicios públicos, los cuales en muchos casos tienen que ser subsidiados mediante otros ingresos (normalmente de la federación), lo cual a su vez crea distorsiones gigantes en esos mercados”.

Por su parte, mi amigo puertoriqueño Deepak Lamba Nieves (que por cierto mantiene un excelente blog), lanza las señales de alerta. Dar facultades a funcionarios municipales poco preparados puede causar un verdadero desorden:

“…creo que el otro lado de la moneda es el siguiente: cuántos municipios están capacitados para gravar nuevos impuestos, coordinar funciones importantes como la administración escolar, manejar proyectos públicos sin que el dinero desaparezca, etc. Si bien los municipios deben de ejercer mayores poderes y resposabilidades en la administración de lo público, muchos tienen que aprender a profesionalizarse. En Puerto Rico había un alcalde que le llamaban “El Amolao”; este hombre sólo hablaba de beber Heineken (que les llamaba “Palmolives”-como el jabón) y de una estatua de Cristobal Colón que llegaba al cielo (su supuesto gran legado-que nunca se dio). No me quiero imaginar al “Amolao” tomando decisiones con un pote de dinero más sustancial, y mucho menos decidiendo la política en las escuelas. Me imagino que en MX hay historias similares. ¿Cómo lidiamos con esto?

Coincido con ambos, hasta cierto punto. Es un hecho que hay un profundo rezago en la capacidad administrativa de los Ayuntamientos. Algunos no hacen su chamba –como dice Aldama-, y otros hacen estupideces sin rendir cuentas –como señala Lamda Nieves. Sin embargo creo que estos argumentos no deben descarrilar el análisis. El hecho de que enfrentar al mejor pitcher no justifica abandonar el turno al bat. Finalmente, no solo en los municipios se cuecen habas: También hay baja recaudación de impuestos federales, y conozco a más de un puñado funcionarios estatales que gastan en sus propias “Palmolives”.

El punto de mi artículo es sencillo: Para tener autonomía municipal, es indispensable tener autonomía financiera. Debemos crear los incentivos para que los municipios eficienten el cobro de predial, y debemos permitirles experimentar con otras fuentes de ingresos. La pregunta, como dice Deepak, es ¿cómo?

Aquí una idea, que aunque tiene muchos problemas técnicos, planteo con ánimo de iniciar un debate: Crear un menú de herramientas disponibles para los municipios -impuesto predial, impuesto al consumo, impuesto a cigarros, gasolina y alcohol y otras-. Cada Ayuntamiento decide cual mezcla de herramientas escoger. Para incentivar la recaudación, se condiciona la entrega de participaciones federales  a la recaudación local total. Así, el presupuesto municipal se diseña teniendo la capacidad de recaudación como parámetro principal. Los ciudadanos sabrían que las obras municipales dependen de sus impuestos, y los funcionarios sabría con quien tienen que quedar bien. Creo que con un mecanismo así, hasta “el Amolao” dejaría de pensar en su estatua de Colón, o cuando menos tendría que reducirle la estatura.

Continúa leyendo…

En esta materia es claro el contraste entre México y Colombia. En nuestro país hay más de 100 millones de habitantes, pero solo dos ciudades con un sistema de transporte masivo tipo BRT, mejor conocido como “metrobús” (DF y León). Por su parte, Colombia tiene únicamente 40 millones de personas, pero siete de sus principales urbes –Bogotá, Cali, Medellín, Pereira, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena- operan o están en proceso de implementar sistemas de este tipo.

Las ciudades de ambas naciones enfrentan retos similares –contaminación a la alza y movilidad a la baja- con estrategias diametralmente opuestas. En Colombia libran la batalla invirtiendo en transporte público, mientras que en México preferimos gastar el presupuesto en construir puentes y segundos pisos. Allá son pesimistas (¿o pragmáticos?), pues se han convencido de que sacar a la gente de sus coches es la salida mas eficiente. Acá seguimos siendo optimistas (¿o ingenuos?), pues confiamos en nuestra capacidad de erradicar los embotellamientos tendiendo más asfalto. ¿Cómo explicar esta marcada diferencia?

Ni los alcaldes colombianos son genios, ni los mexicanos son tontos. Simplemente son sujetos pragmáticos que responden a los incentivos generados por sus gobiernos centrales. Resulta que en Colombia los automovilistas pagan una sobretasa del 25% sobre el costo de la gasolina. Con los ingresos captados se capitaliza un fondo etiquetado para apoyar proyectos viables de transporte urbano. Con estos recursos, el Gobierno Nacional Colombiano cubre hasta el 70% del costo total de estos proyectos locales de infraestructura, ¡sin tener que sacrificar otras prioridades!

Dicho esquema fiscal coloca al transporte público en un lugar predominante en las agendas de los alcaldes. Aquella autoridad que se duerma en sus laureles deja escapar un buen negocio y pone en riesgo su capital político. Si el alcalde no presenta una propuesta, los impuestos pagados en la ciudad servirán para subsidiar la infraestructura de los vecinos. Este pecado –aunque sea por omisión- será recordado en la próxima elección.

En México no se aplica una sobretasa similar al precio de la gasolina, ni se permite que los gobiernos locales tomen sus propias decisiones al respecto. Al contrario, en este país subsidiamos el combustible. Esta política no solo limita los recursos disponibles para grandes proyectos de infraestructura, sino que promueve un mayor uso del automóvil. Lo que es peor, el subsidio a la gasolina representa una medida regresiva, pues la gente de mayores ingresos –dueños de Hummers por ejemplo- se benefician de manera desproporcionada. ¿Por qué habría un estado o municipio de invertir en transporte público, si el propio Gobierno Federal subsidia a su competencia?

Afortunadamente, parecen soplar vientos de cambio. El Gobierno Federal, a través de su Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), está por publicar las reglas de un Programa de Apoyo al Transporte Masivo. Por primera vez existe una bolsa definida, con criterios transparentes, para impulsar este tipo de proyectos. El FONADIN ofrece “apoyos no recuperables” para pagar asesorías especializadas, estudios de factibilidad, proyectos ejecutivos, y hasta ¡la mitad del costo de la infraestructura necesaria para proyectos de transporte masivo!

Al parecer la iniciativa federal ha sido bien recibida. Las ciudades de Puebla, Aguascalientes, Mexicali, Monterrey, Oaxaca y Chihuahua han externado interés de participar, y la fila se está alargando rápidamente. Todo indica que hay una revolución de transporte público en puerta.

La estrategia del FONADIN dista de ser perfecta, pues a diferencia de Colombia, los recursos del Programa no están amarrados a una fuente clara de ingresos fiscales. Esta circunstancia hace imposible pronosticar la permanencia y el tamaño de la bolsa a repartir en el futuro. Sin embargo el esfuerzo representa un paso en la dirección correcta. Por fin, la falta de recursos deja de ser una excusa aceptable para posponer la transformación del transporte público en las ciudades de nuestro país.

Al más puro estilo de “El Padrino”, el Gobierno Federal hace una oferta que las autoridades locales no pueden rechazar. Enhorabuena. Manos a la obra.

Fotos de Megabus, el sistema BRT de Pereira, Colombia
Artículo publicado en Vanguardia

Simon Johnson, ex Economista en Jefe del Fondo Monetario Internacional, no escatimó al describir esta gripa como “la más severa crisis de confianza que hemos visto”. Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001, es un poco más gráfico en su pesimismo. Según Stiglitz, la respuesta de Estados Unidos a la crisis asemeja “una transfusión masiva de sangre a un paciente que sufre de vastas hemorragias internas”.

Pocos cuestionan que esta es la más dura tormenta financiera desde la depresión de los años treintas. Quizás tiene razón Gary Becker, Premio Nobel de Economía 1992, al afirmar que “esta no es la crisis que matará al capitalismo”, pero sin duda es mucho peor que una simple recaída. ¿De que gravedad es el catarro que acecha a México?

El Gobierno genera riqueza cada vez que utiliza el dinero de todos para construir una carretera, un puente, o un parque industrial. No me refiero solamente a los beneficios que dichas obras y proyectos traen a la población —como el aumento a la movilidad, la disminución de la congestión, o la llegada de nuevos empleos—, sino a la plusvalía que dichas intervenciones públicas generan en los terrenos aledaños. Como tocados por el rey Midas, dichos predios multiplican su valor sin existir de por medio esfuerzo alguno por parte de sus propietarios.

Piense usted en Derramadero, el nuevo suburbio industrial que el Gobierno de Coahuila promueve 20 kilómetros al sur de Saltillo. Lo que hasta hace poco fueron terrenos agrícolas subutilizados, hoy son predios cuyo metro cuadrado se cotiza a precios equiparables a las mejores colonias de la ciudad. Los terrenos son los mismos, pero los precios se han disparado. La causa determinante de esta plusvalía es la promesa de inversiones ofrecidas por el Gobierno para la zona.

La lista es larga. Hasta el momento se habla de construir un aeropuerto y un tren suburbano. Hay importantes obras en marcha para garantizar el abasto de electricidad y de agua, y para facilitar el acceso vehicular a la zona. De hecho, de acuerdo con el plan gubernamental, pronto será posible llegar a Derramadero desde Ramos Arizpe sin la terrible incomodidad de detenerse en un solo semáforo. Todas estas intervenciones, pagadas con impuestos de todos los coahuilenses, tienen un impacto claro sobre el precio de la tierra. Al no contar con un mecanismo para “capturar” parte de esta plusvalía, el Estado pierde una fuente barata y sustentable de financiamiento. Peor aún, una parte desproporcionada de los beneficios de las inversiones gubernamentales terminan concentrándose en unos cuantos afortunados.

Martim Smolka define como “captura de plusvalías” al proceso mediante el cual un porcentaje de aquellos incrementos en el precio de la tierra que son atribuibles a “esfuerzos comunitarios”, y no a acciones de sus propietarios, son recuperados por el sector público. Estos beneficios “caídos del cielo” pueden ser capturados por el Estado a través de impuestos, contribuciones de mejoras, o requiriendo a los propietarios que “se mochen” para invertir en obras o programas públicos.

La idea no es nueva, y se utiliza bajo diversos esquemas en muchos lugares del mundo. Por ejemplo, la primera fase del metro de la ciudad de Los Ángeles fue financiada con una contribución cobrada a propietarios de predios cercanos a las estaciones. Aunque la estrategia desató polémica en su momento, la plusvalía generada por la obra fue tal que hoy nadie se acuerda. En Colombia, la “participación en plusvalías” tiene décadas de ser aplicada, reservando a favor del Estado una fracción del precio de venta de aquellos predios impactados positivamente por una obra pública. Dicho impuesto ha permitido a Colombia contar con suficiencia presupuestal para proyectos tales como la ampliación del metrobús de Bogotá.

Desgraciadamente, esta opción de financiamiento no se utiliza en México. La explicación tiene algo de técnica y mucho de política. Por una parte, estimar de manera clara y transparente el porcentaje del valor de un terreno atribuible a una inversión pública es difícil. Sin una administración técnicamente calificada, la captura de plusvalías puede prestarse a terribles arbitrariedades. Sin embargo, el mayor obstáculo es político. A pesar de que un mecanismo como este podría ampliar significativamente la capacidad de respuesta del Estado, a ningún político pragmático le gusta implementar estrategias que pongan en riesgo su popularidad.

A pesar de los obstáculos, existen tres razones por las cuales la captura de plusvalías merece consideración seria. Primero, el crear una fuente alternativa de recursos reduce la necesidad de endeudar al Estado para financiar el desarrollo. Segundo, este mecanismo establece una conexión más cercana entre las obras del Gobierno y los contribuyentes, por lo que mejora la rendición de cuentas y obliga a los funcionarios a ser más cuidadosos y responsables. Finalmente, al reducir la rentabilidad de la especulación inmobiliaria, ayuda a reducir este vicio y con ello a la construcción de una ciudad menos dispersa y más sustentable.

El Estado genera riqueza con sus obras. Es justo que sus principales inversionistas (como usted y como el resto de los contribuyentes) reciban una rebanada del pastel.

De acuerdo con los resultados de una encuesta publicada anteayer, la proporción de emigrantes latinos en Estados Unidos que envía dinero regularmente a su país de origen ha disminuido sustancialmente. La encuesta -coordinada por el Banco Interamericano de Desarrollo y levantada entre 5.000 latinoamericanos en los 50 estados de la Unión Americana- encontró que:

“sólo 50% de los sondeados aún envían dinero periódicamente a sus familias, contra 73% en una encuesta similar hecha en el 2006”.

Para el caso específico de México, las remesas declinaron por primera vez desde 1995. De acuerdo con este artículo, la cantidad de dinero recibido durante el primer trimestre de 2008 decreció en 3% respecto al mismo periodo del año anterior.

Como dice Mankiw… Recession? What recession?

Se corre mucho riesgo cuando una entidad se endeuda, si no tiene suficientemente claro en qué lo va a invertir; el riesgo es que se mal utilice el recurso con proyectos improvisados, o peor aún, que se incremente el gasto público y haya un beneficio para las personas del gobierno y no para la comunidad ni para elevar la competitividad regional. Creo que lo primero es definir y justificar las acciones que se harán con los recursos y posteriormente, buscar el recurso, bien sea vía endeudamiento, o bien algún otro esquema financiero (Concesión – PPS).

De tu columna deduzco que no hay certeza en lo que se invertirá el dinero y eso es un tema muy grave. La liquidez “sorpresiva” y sin un plan de cómo aprovecharla, puede dar a quebrantos económicos importantes.

Sin duda la nota dará mucho de que hablar en los próximos días, pues no faltarán quienes digan que se esta “hipotecando el futuro”. Puede que tengan razón, pero “hipotecar el futuro” no tiene por que ser tan terrible.

Imaginen una familia que está pensando en comprar su casa. Puede pedir un crédito, usarlo para comprar una casa amplia y vivir cómodamente. Si se endeuda, los hijos crecerán disfrutando el espacio. Alternativamente, la familia puede evitar el crédito y decidirse por una casa pequeña. Todos los meses, como relojito, la familia ahorra un poco con la idea de cambiarse a una casa más grande en cuanto pueda pagarla. Asumiendo que el guardadito sobreviva la fiesta de quince años de Susanita, eventualmente se hará realidad el sueño. Solo que para cuando este se materialice, los hijos estarán listos para dejar el nido. ¿Cuál opción es mejor?

No veo nada de malo en darle buen uso a la capacidad de endeudamiento del Estado. Ni siquiera encuentro mérito en el argumento de que hacerlo es “poco ético” pues implica reducir la capacidad de maniobra de administraciones futuras. Cualquier empresario sabe que los gerentes no deben basar sus decisiones en proyecciones de corto plazo, particularmente en épocas de crecimiento. Y nuestros gobernantes son eso, gerentes del interés público.

Sin embargo, el diablo está en los detalles. ¿Cuáles serán los fondos utilizados para garantizar el pago de la deuda? Se ha hablado de dos alternativas: usar los recursos extra producto de la reforma fiscal, o los ingresos captados vía el impuesto sobre nomina. Si como ha señalado el Secretario de Finanzas, el propósito de la colocación de bonos es canalizar recursos a “la atracción de inversiones a la entidad”, tiene sentido que la deuda se pague con impuestos de las propias empresas. Finalmente, ellas serán las beneficiarias directas de la infraestructura construida. Además, nada garantiza que los recursos provenientes de la reforma fiscal se mantengan durante la vigencia de los bonos, particularmente por las decrecientes reservas petroleras y por la polarización que se vive en el Congreso.

Segundo, el proceso debe ser transparente. ¿Exactamente que obras se pretende construir, y cual es la prisa? El proyecto debe ser tan claro y justificable, que no admita especulación respecto al uso electorero del presupuesto público. Endeudarse no es algo intrínsecamente malo, pero malgastar recursos si lo es. No se trata de construir elefantes blancos para pasar la vida en inauguraciones, sino de resolver problemas antes de que ocurran. Para obligar un debate y reflexión profunda, no debería descartarse someter la decisión final a un referendo público. Como referencia, el especialista John Petersen ha documentado como 42 estados de la Unión Americana requieren por ley que los electores aprueben emisiones de deuda similares.

A pesar de los riesgos, es de reconocerse el esfuerzo de la actual administración. Estos instrumentos financieros son complejos y la curva de aprendizaje es alta. Al impulsar esta iniciativa, la Secretaria de Finanzas no solo demuestra su empeño en ampliar el margen de maniobra que le permite el presupuesto, sino que está desarrollando en su personal experiencia y conocimientos invaluables.

El actual marco normativo deja al gobierno estatal con pocas alternativas para recaudar recursos. Los impuestos más grandes, el ISR y el IVA, son controlados por la Federación. Esto convierte en la practica al estado libre y soberano de Coahuila en un satélite dependiente del gobierno central. Por ello la propuesta del ejecutivo tiene sentido. Desarrollar fuentes alternativas de ingresos es un paso indispensable para ejercer con plenitud nuestra libertad.

Sin duda la nota dará mucho de que hablar en los próximos días, pues no faltarán quienes digan que se esta “hipotecando el futuro”. Puede que tengan razón, pero “hipotecar el futuro” no tiene por que ser tan terrible.

Imaginen una familia que esta pensando en comprar su casa. Puede pedir un crédito, usarlo para comprar una casa grande y vivir cómodamente. Si se endeuda, los hijos crecen disfrutando el espacio. Alternativamente, la familia puede evitar el crédito y decidirse por vivir una casa pequeña. Todos los meses, ahorran un poco con la idea de cambiarse a una casa más grande cuando puedan pagarla. Asumiendo que el guardadito sobrevive la fiesta de quince años de Susanita, eventualmente se hará realidad el sueño. Solo que para cuando finalmente tengan la casa grande, los hijos estarán listos para dejar el nido. ¿Cuál opción es mejor?

No veo nada de malo en darle buen uso a la capacidad de endeudamiento del Estado. Claro, habría que definir claramente el destino de los recursos desde antes de entrarle al toro. Necesariamente debe ser para un proyecto que beneficie a las próximas generaciones (pues finalmente es su dinero), y que se justifique más allá de la lógica electoral. Endeudarse no es algo intrínsecamente malo, pero malgastar recursos si lo es. No se trata de construir elefantes blancos, sino de resolver problemas antes de que ocurran.

Update:

Creo que voy a escribir mi columna para Vanguardia de esta quincena sobre esto. Si tienen alguna opinión al respecto, agradecería sus comentarios…

Publicado en Vanguardia el 26 de abril, 2007

Onesimo Flores Dewey

A nadie le gusta pagar el impuesto predial, sobre todo si no lo vemos reflejado en mejores servicios públicos. Por su impopularidad, los gobernantes hacen como que cobran, mientras nosotros gustosos hacemos como que pagamos. El resultado es trágico: arcas municipales periódicamente vacías y una dependencia absoluta en la Federación y en el Estado para sacar obras adelante.

El caso de dicho impuesto en la capital del Estado es digno de atención. Saltillo recauda vía predial poco menos del 10% de sus ingresos, por debajo del promedio de ciudades de su tamaño. Por poner un ejemplo, doloroso dado nuestro regionalismo exacerbado, Torreón recaudó de predial casi $44 millones de pesos más que Saltillo en el 2006, con una población menor y número de predios comparable. No es poca la diferencia: dicha cantidad es suficiente para cubrir el 90% de la deuda de la ciudad.

Existen varias hipótesis para explicar este fenómeno. Podría ser que los valores catastrales todavía están lejos de reflejar el valor comercial de las propiedades. A lo mejor las tasas son muy bajas, y no hay consenso político para subirlas. O quizá simplemente el Ayuntamiento no es eficiente recaudador.

El Instituto Coahuilense del Catastro tiene publicados en línea números que sugieren parte de la respuesta (ver mi post anterior, inclui fotos de las tablas). En el 2006, 43% de los propietarios de predios en Saltillo faltaron con su obligación ciudadana. Ahí si, estamos fallando. Aunque es mucho lo que el Ayuntamiento puede y debe hacer para facilitar el pago -por ejemplo Gómez Palacio, Durango acaba de anunciar que se podrán consultar saldos de predial por celular-, la responsabilidad cívica es intransferible.

La poca autonomía financiera del municipio tiene grandes implicaciones. En primer lugar, le quita flexibilidad al alcalde, pues tiene que someterse a las prioridades programáticas del Estado y Federación. En segundo lugar, es una excusa infalible que da lugar al “no hay, no se puede”. Finalmente, pone en riesgo el atractivo de la ciudad para los inversionistas.

La calificación que Standard and Poor’s le da a la ciudad es relativamente alta (mxA+). Sin embargo, tras su revisión de Noviembre 2006 esta fue colocada en “revisión especial con implicaciones negativas (credit watch negative)”. Esto no es poca cosa, Saltillo es actualmente la única ciudad con dicha tarjeta amarilla en el país.

Aunque la principal explicación está en el agresivo plan de endeudamiento para obra de esta administración, S&P advierte lo siguiente en su reporte: “La flexibilidad financiera del municipio sigue siendo limitada. A pesar del potencial de recaudación proporcionado por la sólida base económica del municipio, Saltillo continúa registrando ingresos propios como porcentaje de sus ingresos operativos inferiores al promedio registrado por los municipios calificados por Standard & Poor’s en México (33.2% vs 38.9% en 2005)”.

Una dimensión más del problema tiene que ver con las características del proceso anual para fijar el impuesto predial. ¿No le parece que deberían ser el Alcalde y su Cabildo los responsables? Solo controlando su política de ingresos podrían nuestras autoridades ser más proactivas con los egresos. Piénselo: ¿Quien se avienta el boleto de proponer una transformación del Centro Histórico o un rediseño del sistema de transporte público sin contar con las herramientas financieras necesarias?

El proceso debería ser una dialogo entre quien cobra y quien paga. Un acuerdo sin intermediarios en el que el gobernante ofrece obras y servicios concretos a cambio de nuestra contribución. Solo en esos términos podríamos establecer una cultura efectiva de rendición de cuentas.

Pero este no es el país de la maravillas. Quien fija las tasas del impuesto predial es el Congreso del Estado y no el Cabildo. Por razones evidentes, los diputados locales tienen prioridades que no necesariamente se alinean con las del municipio. Para muestra un botón: El Congreso Local ha fijado tasas de predial por debajo de las de la tenencia vehicular. Así como se oye, se cobran más impuestos por un carro que por una casa. No es sorpresa, pues la tenencia va para el Estado mientras el predial va a las arcas municipales.

Hablar de impuestos es sin duda impopular. De hecho, es el camino más rápido a una derrota electoral y al desempleo político. Sin embargo, en este espinoso tema se encuentra la llave para transformar la ciudad.